1.1 De begrotingscyclus

De uitvoeringsagenda bepaalt vier jaar lang de richting voor de begrotingscyclus met elk jaar een kadernota, een programmabegroting, een najaarsnota en een programmarekening (jaarstukken). Jaarlijks geeft de kadernota het financieel perspectief aan voor het komend begrotingsjaar en de jaren daarna, hetgeen wordt uitgewerkt in de (meerjaren)programmabegroting. In de najaarsnota en de jaarstukken legt het college verantwoording af over het financieel beheer en het beleid dat is gevoerd. In onderstaande figuur is de planning- en controlcyclus weergegeven.

Kadernota 2020

De Kadernota 2020 heeft ten eerste tot doel de lopende Begroting 2020 te actualiseren. Daarnaast wordt het financieel perspectief geschetst voor het begrotingsjaar 2021 en de jaren daarna. We leggen verantwoording af in de kadernota door per programma te rapporteren over de voortgang en de uitvoering van het voorgenomen beleid.

1.2 Thema behoedzaam en zorgvuldig

Omdat we halverwege de uitvoering van de uitvoeringsagenda 2018 - 2022 ‘Verder in verbinding’ zijn, staat het begrotingsjaar 2020 in het teken van de midterm review. Op basis van de midterm review bepalen we welke ambities we voor de komende twee jaar hebben om daarmee verder invulling te geven aan het raadsbrede hoofdlijnenakkoord.

De midterm review laat zien dat verreweg de meeste van de in 2018 gemaakte afspraken tussen raad en college in de afgelopen twee jaar zijn nagekomen. De geleverde inspanningen hebben geresulteerd in een keur aan startnotities, gevolgd door even zoveel beleidsnota’s en bijbehorende uitvoeringsprogramma’s. Op een enkele uitzondering na, zoals in het sociaal domein, lukte het om binnen de gestelde financiële randvoorwaarden te blijven. Zoals afgesproken is daarbij - met wisselend succes - geëxperimenteerd met diverse vormen van participatie. Het resterende deel van deze bestuursperiode zal met name worden gebruikt voor de implementatie van al het nieuwe beleid en de realisatie van de maatregelen uit de diverse uitvoeringsprogramma’s. Financieel gezond blijven en in verbinding zijn, worden daarbij de grote uitdagingen.

Er zijn diverse ontwikkelingen die ertoe leiden dat het thema voor deze kadernota ‘behoedzaam en zorgvuldig’ is.

Covid-19

Eén van die ontwikkelingen is het uitbreken van het Covid-19 virus en de gevolgen daarvan voor ons als gemeente. Om de verspreiding van Covid-19 tegen te gaan en om ondersteuning te bieden aan inwoners, ondernemers en organisaties hebben we verschillende maatregelen en acties ondernomen op verschillende terreinen. Het gaat om een aantal inhoudelijke onderwerpen, zoals ondernemers & zelfstandigen, onderwijs & Kinderopvang, cultuur, welzijn & sport, het sociaal domein, openbare orde & veiligheid, bedrijfsvoering en communicatie. De (verwachte) financiële gevolgen zijn in de meeste gevallen nog onduidelijk, bijvoorbeeld omdat de kosten afhankelijk zijn van de hoeveelheid verzoeken of aanvragen, omdat de effecten op de langere termijn van grote invloed zijn op de financiële risico’s of omdat lokale kosten samenhangen met landelijke regelingen die nog volop in ontwikkeling zijn. Wel is duidelijk dat de financiële gevolgen verschillend van aard zijn. Er is sprake van:

• Hogere uitgaven (bijvoorbeeld hogere bijstandsuitgaven, hogere lasten voor afvalinzameling en verwerking daarvan en hogere bijdragen aan veiligheidsregio en GGD);
• Lagere inkomsten (bijvoorbeeld lagere huurinkomsten sportaccommodaties);
• Indirecte kosten: kosten ter compensatie van inkomstendaling bij vitale partners ten behoeve van zorgcontinuïteit. Eerdere gemiddelde inkomsten dienen als basis. Hiervoor worden deze periode geen, mindere of andere tegenprestaties geleverd. Vaak is hiervoor al dekking binnen de begroting.
• Bedrijfsvoeringkosten door noodzakelijk aanpassingen aan het gemeentehuis.

Vanuit de Rijksoverheid is compensatie toegezegd. Door het kabinet is daarin op 1 mei een eerste stap gezet. Zij heeft bekend gemaakt met de heropening van de sportvoorzieningen budget beschikbaar te stellen voor de sportverenigingen. De sportverenigingen zijn huur verschuldigd aan de gemeente voor het gebruik van de accommodaties. Een bedrag van € 90 miljoen zal in de loop van 2020 aan gemeenten uitgekeerd worden ter compensatie van de gederfde huuropbrengsten. Verder is rond de compensatieregelingen en dekking van extra kosten is nog veel onbekend. Er wordt gesproken over generieke financiële afspraken en er worden afspraken gemaakt op een aantal specifieke dossiers, zoals de uitvoering van de Tegemoetkoming Ondersteuning Zelfstandig Ondernemers (TOZO)-regeling en de coulanceregelingen voor aanbieders binnen het sociaal domein. Of de compensatie toereikend is op korte en lange termijn is onzeker. Daarom stellen we voor om vanuit de Algemene reserve vooralsnog een bedrag te onttrekken van € 1,5 miljoen en dit te storten in een bestemmingsreserve ‘Financiële gevolgen Corona’.

Naast de ontwikkelingen rondom Covid-19 spelen vijf andere ontwikkelingen een rol die van invloed zijn op deze kadernota.

Tegenvallende inkomsten

De algemene uitkering uit het Gemeentefonds is de belangrijkste inkomstenbron van de gemeente en staat onder druk. Een belangrijk maatstafgegeven is het aantal jongeren en dit aandeel jongeren neemt in de komende jaren verder af. Ondanks dat de aantallen woningen en inwoners toenemen, neemt de verhouding jongeren af. Dit is een landelijke trend die ook in Pijnacker-Nootdorp zichtbaar is. Daarnaast valt de suppletie uitkering integratie Sociaal domein voor onze gemeente negatief uit.

Hoewel nog steeds sprake is van een toename van het aantal woningen, vlakt de groei af met als gevolg lagere legesopbrengsten.

Hogere uitgaven sociaal domein

Vanaf 2015 is onze gemeente verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet. Sindsdien worden wij geconfronteerd met stijgende zorgkosten in het Sociaal Domein. De tabel hiernaast laat de percentuele stijging zien van 30% Wmo Huishoudelijke Hulp (HH) en voorzieningen, 95% Wmo begeleiding en 34% jeugdhulp.

Ook de prognoses voor de komende jaren zijn niet positief. Het is daarom noodzakelijk en onontkoombaar maatregelen te treffen om de stijging van kosten in het Sociaal Domein een halt toe te roepen. Hoewel de stijging deels door autonome en externe ontwikkelingen zijn en/of worden veroorzaakt (zoals de invoering van het abonnementstarief Wmo en sterk stijgende tarieven bij de Wmo en Jeugd) zien wij mogelijkheden om het kostenverloop te beïnvloeden. Hierbij kijken we niet alleen naar het aanbod en samenwerking met zorgaanbieders, het (preventieve) aanbod en samenwerking met maatschappelijke partners maar ook kritisch naar onze eigen organisatie.

Op basis van de T-1 systematiek brengen we in deze kadernota de kosten op het realistische niveau van 2019. Daarnaast voeren wij bezuinigingsmaatregelen uit.

Deze maatregelen hebben betrekking op (1) onze toegang, (2) het aanbod van en samenwerking met zorgaanbieders en (3) preventie.

Stijging kosten gemeenschappelijke regelingen

De gemeenschappelijke regelingen presenteren op het moment van opstellen van deze kadernota hun begrotingen 2021. Uit de reeds ontvangen begrotingen van de VRH, ODH, GGD/VT, servicebureau Jeugdhulp Haaglanden en Avalex blijkt de gevraagde bijdrage hoger dan het beschikbaar budget binnen de gemeentelijke begroting. Voor Avalex kan gekozen worden dit te dekken door een verhoging van de afvalstoffenheffing. Voor de overige samenwerkingsverbanden dient de oplossing voor het tekort gevonden te worden binnen de gemeentelijke begroting. Met deze wetenschap kan uitgegaan worden dat het positief begrotingssaldo 2022-2024 zal verdampen.

Omgevingswet

De Omgevingswet treedt in werking. De nieuwe wet heeft impact op de organisatie en de dienstverlening aan bedrijven en inwoners. Een gedegen voorbereiding is daarom noodzakelijk. Formeel kent de wet een lange periode voor de volledige implementatie, zo hebben gemeenten tot 2029 de tijd om een nieuw Omgevingsplan te ontwikkelen. Bestaande bestemmingsplannen worden van rechtswege omgezet naar een tijdelijke Omgevingsplan. Echter, zodra de wet ingaat moeten gemeenten in de geest van wet handelen en zijn de nieuwe regels van toepassing. Dit betekent dat de gemeentelijke organisatie en het bestuur goed voorbereid moeten zijn op de nieuwe situatie. De VNG heeft een lijst opgesteld van 27 minimale acties en juridische vereisten die gemeenten moeten uitvoeren als voorbereiding op de nieuwe wetgeving. Hoewel de invoering is uitgesteld gaan de voorbereidingen gewoon door. Om aan de vereisten te voldoen stellen we voor een invoeringsbudget beschikbaar te stellen van € 1 miljoen en te onttrekken aan de Algemene Reserve.

Areaaluitbreiding

De areaaluitbreiding voor personele knelpunten laten we in 2021 achterwege vanwege achterblijvende inkomsten en het ontbreken van financiële ruimte.

Daarnaast zijn de liquiditeits- en de vermogenspositie van de gemeente dit jaar fors gewijzigd door de verkoop van de aandelen Eneco. Het college zal voor de raad in een nota in beeld brengen wat deze wijzigingen precies betekenen voor de gemeente.

Deze ontwikkelingen leiden ertoe dat er per saldo sprake is van een beleidsarme Kadernota 2020.

De voorliggende kadernota toont voor de periode 2021-2024 ieder jaar een sluitende begroting. Afspraken die reeds zijn gemaakt voeren we uit, ruimte voor nieuw beleid is er echter niet of nauwelijks. Hoewel er sprake is van een sluitend meerjarenperspectief staat de begroting onder druk. Er is in 2021 geen ruimte voor het opvangen van autonome tegenvallers en/of ontwikkelingen. Daarnaast vangen we de extra uitgaven in het sociaal domein op door te sturen op de kosten. In de afgelopen jaren hebben we de autonome groei binnen onze begroting opgevangen. Voor de komende jaren is hiervoor geen ruimte en zullen we groei binnen bestaande budgetten en door middel van bezuinigingen binnen het sociaal domein moeten opvangen.

Het past in onze bestuurs- en organisatiecultuur om behoedzaam en zorgvuldig met de financiële mogelijkheden om te gaan. Door het rijk zijn enerzijds extra middelen toegezegd om gemeenten te compenseren voor de coronacrisis. Ook over de toepassing van de ‘trap op, trap af’ systematiek in 2020 wordt door de VNG met het rijk gesproken. Resultaten van deze gesprekken zijn nog onzeker.

In deze kadernota hebben we een aantal autonome ontwikkelingen en voorstellen voor aanvullend beleid voor de jaarschijf 2020 verwerkt. Het college stelt voor financiële middelen voor plannen voor 2021 en verder, af te wegen bij de behandeling van de programmabegroting. Hopelijk is er dan meer duidelijkheid over de hoogte van de Algemene Uitkering en de kosten en eventuele compensatie van het rijk met betrekking tot de coronamaatregelen.

Met deze voorstellen zetten we in op doen wat afgesproken is. We investeren in de samenleving en leggen een solide basis voor de komende jaren.

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 schetst het financieel kader dat als uitgangspunt dient bij het opstellen van de Begroting 2021. Hoofdstuk 3 geeft een samenvatting van het financieel perspectief. Hoofdstuk 4 gaat in op de ontwikkeling van de vermogenspositie door een actualisatie van de huidige vermogenspositie op basis van de Jaarrekening 2019, de verwachte ontwikkelingen in de grondexploitaties en overige mutaties in de weerstandscapaciteit. In hoofdstuk 5 wordt de ontwikkeling van de schuldpositie weergegeven. Hoofdstuk 6 geeft tot slot per programma de voortgang van het hoofdlijnenakkoord aan. Hierin worden tevens de belangrijkste of grootste financiële afwijkingen toegelicht. In de stand van zaken van de uitvoeringsagenda wordt het zogenaamde ‘verkeerslichtenmodel’ toegepast. Iedere actie krijgt dus 1 van de 5 onderstaande kleuren mee. De verklaring van de kleuren is als volgt.

Gevraagd besluit

Het college stelt de raad voor:

1. de Kadernota 2020 en de geactualiseerde investeringsplanning vast te stellen;
2. de mutaties:
   1. 2020 vast te stellen via een begrotingswijziging;
   2. 2021-2024 te verwerken in de concept-Programmabegroting 2021-2024;
   3. in de algemene reserve en bestemmingsreserves vast te stellen;
3. de verkoopopbrengst van de aandelen Eneco van € 86 miljoen toe te voegen aan de algemene reserve;
4. de bestemmingsreserve ‘Implementatie Omgevingswet’ in te stellen en hierin € 1 miljoen te storten ten laste van de algemene reserve;
5. de bestemmingsreserve ‘Financiele gevolgen Corona’ in te stellen en hierin € 1,5 miljoen te storten ten laste van de algemene reserve;
6. voor 2020 een bedrag van € 32.500 in te zetten voor de actieagenda economische visie ten laste van de stelpost uitvoeringsagenda.